საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ

საქართველოს სახელით

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს

პლენუმის

გადაწყვეტილება №3/ 5/ 626

2017 წლის 17 ოქტომბერი

ქ. ბათუმი

 

პლენუმის შემადგენლობა:

ზაზა თავაძე – სხდომის თავმჯდომარე;

ირინე იმერლიშვილი – წევრი;

გიორგი კვერენჩხილაძე – წევრი;

მანანა კობახიძე – წევრი;

მაია კოპალეიშვილი – წევრი;

მერაბ ტურავა – წევრი;

თეიმურაზ ტუღუში – წევრი, მომხსენებელი მოსამართლე;

ლალი ფაფიაშვილი – წევრი;

თამაზ ცაბუტაშვილი – წევრი.

 

სხდომის მდივანი: მანანა ლომთათიძე.

 

საქმის დასახელება: საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ.

 

დავის საგანი: საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის (2015 წლის 6 თებერვალს მოქმედი რედაქცია) სიტყვების „და თანამდებობიდან ათავისუფლებს“ და ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით.

 

საქმის განხილვის მონაწილენი: მოსარჩელე – ოლეგ ლაცაბიძე და მისი წარმომადგენელი – გიორგი გოცირიძე; მოპასუხე მხარის – საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენელი – ქრისტინე კუპრავა.

 

I

აღწერილობითი ნაწილი

1. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 6 თებერვალს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №626) მომართა საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძემ. საკონსტიტუციო სასამართლოს მეორე კოლეგიას კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად მიღების საკითხის გადასაწყვეტად გადმოეცა 2015 წლის 9 თებერვალს. 2015 წლის 20 მაისის №2/5/626 საოქმო ჩანაწერით კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად იქნა მიღებული სასარჩელო მოთხოვნის იმ ნაწილში, რომელიც შეეხება საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და თანამდებობიდან ათავისუფლებს“ და ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით.

2. 2016 წლის 3 ივნისის „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე“ საქართველოს ორგანული კანონის (№5161-რს; 03/06/2016, ვებგვერდი, 04/06/2016) საფუძველზე, შეიცვალა „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21-ე მუხლის პირველი პუნქტი. აღნიშნული ნორმის ამჟამად მოქმედი რედაქციის შესაბამისად, ორგანული კანონის ნორმის კონსტიტუციურობის საკითხს განიხილავს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმი. ვინაიდან ამ კონკრეტულ შემთხვევაში დავის საგანს წარმოადგენს „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ საქართველოს ორგანული კანონის ნორმის კონსტიტუციურობა, საქმის განხილვა და გადაწყვეტა წარმოადგენს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის კომპეტენციას და „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21-ე მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების, 43-ე მუხლის მე-7, მე-8 და მე-10 პუნქტების საფუძველზე, საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 18 ნოემბრის №2-3/2/626 განჩინებით, კონსტიტუციური სარჩელი №626 განსახილველად გადაეცა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმს. საკონსტიტუციო სასამართლოს პლენუმის მიერ საქმის არსებითი განხილვის სხდომა გაიმართა 2017 წლის 22 თებერვალს.

3. №626 კონსტიტუციურ სარჩელში საკონსტიტუციო სასამართლოსათვის მომართვის საფუძვლად მითითებულია: საქართველოს კონსტიტუციის 42-ე მუხლის პირველი პუნქტი, 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტი, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე” ქვეპუნქტი, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა” ქვეპუნქტი, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ” საქართველოს კანონის მე-15 და მე-16 მუხლები.

4. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს გამგებელი/მერი. ამავე მუხლის მე-4 პუნქტით განსაზღვრულია, რომ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, აგრეთვე უფლებამოსილების შეჩერებისა და შეწყვეტის საკითხები წესრიგდება „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 58-ე და 59-ე მუხლების შესაბამისად. აღნიშნული 59-ე მუხლი არეგულირებს გამგებლის/მერის მოადგილისა და პირველი მოადგილისთვის უფლებამოსილების შეჩერებისა და შეწყვეტის წესს. ამ წესის თანახმად, ახალი გამგებლის/მერის უფლებამოსილების დაწყება გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების შეწყვეტის საფუძველია. ამავე მუხლის მე-2 პუნქტი კი უთითებს, რომ მათ „უფლებამოსილებები უწყდებათ აგრეთვე გამგებლის/მერის მიერ თანამდებობებიდან მათი გათავისუფლების შემთხვევაში“.

5. კონსტიტუციური სარჩელის მიხედვით, სადავო ნორმა ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებს. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად: „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს უფლება აქვს დაიკავოს ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა, თუ იგი აკმაყოფილებს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს“, ხოლო მე-2 პუნქტით დადგენილია, რომ „სახელმწიფო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით“.

6. კონსტიტუციურ სარჩელში მითითებულია, რომ მოსარჩელე ოლეგ ლაცაბიძე 2014 წლის პირველ აპრილს კონკურსის წესით დაინიშნა ხაშურის მუნიციპალიტეტის გამგეობის კულტურის, განათლების, სპორტის, ტურიზმის, ძეგლთა დაცვისა და ახალგაზრდულ საქმეთა სამსახურის უფროსის თანამდებობაზე. ხაშურის მუნიციპალიტეტის გამგებლის 2014 წლის 14 ივლისის ბრძანებით იგი გათავისუფლდა ამ თანამდებობიდან. გათავისუფლების ბრძანებას საფუძვლად დაედო ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 59-ე მუხლის პირველი პუნქტი და მე-60 მუხლის პირველი და მე-4 პუნქტები.

7. კონსტიტუციური სარჩელის თანახმად, მოსარჩელისათვის სადავო ნორმა პრობლემურია, რამდენადაც მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე, ამავე კანონის 59-ე მუხლით გათვალისწინებული გამგებლის მოადგილისათვის უფლებამოსილების შეწყვეტის საფუძველი ვრცელდება სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელებზე, შესაბამისად, ახალი გამგებლის/მერის არჩევით ავტომატურად უწყდებათ უფლებამოსილება სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელებსაც. ამასთანავე, მე-60 მუხლის პირველი პუნქტი გამგებელს/მერს ანიჭებს უფლებამოსილებას, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი შეუზღუდავად, ყოველგვარი ობიექტური მიზეზის გარეშე გაათავისუფლოს თანამდებობიდან. მოსარჩელე მიიჩნევს, რომ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის სამსახურიდან გათავისუფლების ორივე საფუძველი ეწინააღმდეგება კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებს.

8. კონსტიტუციურ სარჩელში მითითებულია, რომ შესაძლებელია დაწესდეს განსხვავებული რეგულაცია და თანამდებობიდან გათავისუფლების განსხვავებული სტანდარტები იმის გათვალისწინებით, პირს უკავია პოლიტიკური თანამდებობა თუ წარმოადგენს პროფესიული ნიშნით შერჩეულ მოსამსახურეს. თანამდებობის გამიჯვნა შესაძლებელია მისთვის მინიჭებული ფუნქციებითა და ანგარიშვალდებულების წესით. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი თანამდებობაზე ინიშნება პროფესიული, მორალური და ფიზიკური უნარების გათვალისწინებით. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს მისი ფუნქციებიდან და შესასრულებელი სამუშაოდან გამომდინარე, არ გააჩნია დამოუკიდებელი პოლიტიკის განხორციელების შესაძლებლობა, სადავო ნორმით კი ხდება მისი გადაყვანა პროფესიონალი საჯარო მოხელის კატეგორიიდან პოლიტიკური თანამდებობის პირის კატეგორიაში.

9. მოსარჩელემ განმარტა, რომ სადავო ნორმა ავიწროებს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი უფლების შინაარსს და გამორიცხავს შესაბამისი გარანტიების გავრცელებას პროფესიონალ მოსამსახურეთა განსაზღვრულ წრეზე – სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელებზე. ამასთანავე, სადავო ნორმა არ აკმაყოფილებს თანაზომიერების პრინციპის მოთხოვნებს, რადგან არ არის გამოსადეგი ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად. შესაბამისად, ის არ შეესაბამება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებს და არაკონსტიტუციურად უნდა იქნეს ცნობილი.

10. მოპასუხე მხარის განმარტებით, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლი არ წარმოადგენს აბსოლუტურ უფლებას. კანონმდებელს გააჩნია დისკრეცია, დაადგინოს თანამდებობრივი უფლებამოსილების განხორციელების ზღვარი და ამ მეთოდით ჩაერიოს მოქალაქის ფუნდამენტურ უფლებაში.

11. მოპასუხემ აღნიშნა, რომ სადავო ნორმის ლეგიტიმურ მიზანს წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტიანი მმართველობის განხორციელება, ეფექტიანი მმართველობა კი გულისხმობს, რესურსების გონივრულად გამოყენების გზით იმ შედეგის მიღებას, რომელიც პასუხობს საზოგადოების მოთხოვნებს. ამასთან, სადავო შეზღუდვა ემსახურება საჯარო სამსახურში კადრების ჩანაცვლებადობის და ამ გზით სახელმწიფო სამსახურის ყველასთვის ხელმისაწვდომობის მიზანს, რაც დემოკრატიული მმართველობის უმნიშვნელოვანესი შემადგენელი ელემენტია.

12. მოპასუხე მიიჩნევს, რომ სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არ წარმოადგენს რიგით მოსამსახურეს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოში. გამგებელი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს, ისევე როგორც მის პირველ მოადგილეს, უნაწილებს ფუნქციებს, აძლევს დავალებებს და ასევე შეუძლია მოახდინოს საკუთარი უფლებამოსილების დელეგირება, ამასთანავე სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს გააჩნია ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტის გამოცემის შესაძლებლობა. იგი, ისევე როგორც გამგებლის/მერის მოადგილე, უშუალოდ მონაწილეობს გამგებლის/მერის უფლებამოსილების განხორციელების პროცესში და ეს განაპირობებს ამ თანამდებობის პირთა გათავისუფლების განსხვავებული წესის დადგენის აუცილებლობას.

13. საქართველოს პარლამენტის პოზიციით, სადავო ნორმის ამოქმედებით მოხდა თანამდებობის პირთა მიმართ კონკრეტული უფლებამოსილების ვადის განსაზღვრა, შესაბამისად, მათ უჩნდებათ ლეგიტიმური მოლოდინი, რომ უფლებამოსილებას განახორციელებენ სწორედ ახალი გამგებლის/მერის არჩევამდე. გამგებელი/მერი თანამდებობაზე აირჩევა ხალხის ნების საფუძველზე, რათა განახორციელოს დასახული მიზნები, ამისათვის კი მას კანონმდებელი ანიჭებს კომპეტენციას, თავად დანიშნოს მოადგილეები და სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელები.

14. მოპასუხის განმარტებით, სადავო მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის ჩანაწერი გამგებელს/მერს არ ანიჭებს შეუზღუდავ უფლებამოსილებას, თანამდებობიდან გაათავისუფლოს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი. მიუხედავად იმისა, რომ თავად სადავო ნორმა არ უთითებს თანამდებობიდან გათავისუფლების კონკრეტულ საფუძვლებს, არ ნიშნავს, რომ მსგავსი საფუძვლის არსებობა არ არის აუცილებელი. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის სისტემური განმარტების შედეგად მოპასუხე მიიჩნევს, რომ სადავო ნორმა უნდა განიმარტოს ამავე კოდექსის 56-ე მუხლში ამომწურავად ჩამოთვლილ თანამდებობიდან გათავისუფლების საფუძვლებთან ერთად. ამასთან, ამ საფუძვლების მიღმა გამგებელს/მერს არ გააჩნია უფლება, საკუთარი სურვილით შეუწყვიტოს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს უფლებამოსილება.

15. მოპასუხე მიუთითებს, რომ გამგებელს/მერს თანამდებობაზე დანიშვნისას შეუძლია კონკრეტული პირების ინდივიდუალური შეფასება და თუ საჭიროდ მიიჩნევს, მათი კიდევ ერთხელ დანიშვნა სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელად. ამ კუთხით, მოპასუხე პარალელს ავლებს მინისტრის მიერ მისი მოადგილეების დანიშვნის წესთან და მიიჩნევს, რომ ორივე შემთხვევაში მიზანი ეფექტური მმართველობის განხორციელებაა.

16. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მოპასუხე თვლის, რომ №626 კონსტიტუციური სარჩელი არ უნდა დაკმაყოფილდეს, რამდენადაც ძირითად უფლებაში ჩარევა ემსახურება საჯარო ლეგიტიმური მიზნის მიღწევას და გამოყენებული საშუალებაც თანაზომიერების პრინციპის შესაბამისია.

17. „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის 14¹ მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე, №626 კონსტიტუციურ სარჩელზე საქართველოს სახალხო დამცველმა წარმოადგინა სასამართლოს მეგობრის წერილობითი მოსაზრება.

18. სახალხო დამცველი მიიჩნევს, რომ 29-ე მუხლში ჩარევის შესაფასებლად აუცილებელია, განისაზღვროს თანამდებობის პირის კონსტიტუციურსამართლებრივი სტატუსი, მათი საქმიანობის სფერო, სპეციფიკისა და დანიშნულების გათვალისწინებით. ამ კუთხით, გამოყოფს ბიუროკრატიულ ადმინისტრაციას და პოლიტიკური თანამდებობის პირებს. ბიუროკრატიული ადმინისტრაციისათვის დამახასიათებელია პოლიტიკური ნეიტრალიტეტი, თანამდებობაზე დანიშვნისათვის მისი ცოდნისა და უნარების შეფასება, აღმასრულებელი და წარმომადგენლობითი ორგანოების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების მიუკერძოებლად აღსრულება. ამ კუთხით, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობა განიხილება ადმინისტრაციული მოხელის კატეგორიად, რამდენადაც იგი ძირითადად ასრულებს ორგანიზაციულ ფუნქციებს.

19. სასამართლოს მეგობრის პოზიციით, თანამედროვე ბიუროკრატია ხასიათდება მუშაობის მკაცრი ფორმალიზმით, მოხელეთა პროფესიონალიზმითა და ინსტიტუციური დამოუკიდებლობით. აღნიშნულიდან გამომდინარე, პოლიტიკური თანამდებობის პირს არ უნდა ჰქონდეს შესაძლებლობა, თავისი სურვილისამებრ თანამდებობაზე დანიშნოს ან გაათავისუფლოს ადმინისტრაციული მოხელე.

20. სახალხო დამცველის მოსაზრებით, კანონმდებელმა უნდა დაასაბუთოს, თუ რამ გამოიწვია გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე დანიშვნისა და განთავისუფლების მსგავსი წესის შემოღება და რაში გამოიხატება შესაბამისი საჯარო მოხელის უფლებამოსილების პოლიტიკური მიზანშეწონილობით შეწყვეტის გადაუდებელი აუცილებლობა.

21. სასამართლოს მეგობრის აზრით, საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა დაადგინოს პოლიტიკური და არაპოლიტიკური თანამდებობის გამიჯვნის კონსტიტუციურსამართლებრივი სტანდარტი, წინააღმდეგ შემთხვევაში, მმართველი პოლიტიკური ძალა მუდმივად იქნება ცდუნების წინაშე, საჯარო ადმინისტრაცია აქციოს კერძო პოლიტიკური ინტერესების გამტარებელ ინსტრუმენტად და ყოველგვარი ლეგიტიმური მიზნის გარეშე შეზღუდოს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით გათვალისწინებული ძირითადი უფლება.

 

II

სამოტივაციო ნაწილი

1. №626 კონსტიტუციურ სარჩელში, დავის საგანს წარმოადგენს საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „და თანამდებობიდან ათავისუფლებს“ და ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით. 2017 წლის 1 ივლისს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ №626 კონსტიტუციური სარჩელის არსებითი განხილვის დასრულების შემდგომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის პირველი პუნქტი ჩამოყალიბდა ახალი რედაქციით. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით „სადავო ნორმის ახალი რედაქციით ჩამოყალიბებამ, შესაძლოა, განსხვავებული სამართლებრივი მოცემულობები წარმოშვას, მისი გასაჩივრებული შინაარსი შეიძლება მნიშვნელოვნად, უმნიშვნელოდ ან საერთოდ არ შეიცვალოს. თუმცა, ნორმის ძველი, კონსტიტუციური სარჩელის რეგისტრაციის დროისთვის მოქმედი რედაქცია, ყველა შემთხვევაში ძალადაკარგულად ითვლება“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 24 ივნისის №1/3/559 განჩინება საქმეზე „შპს „გამომცემლობა ინტელექტი“, შპს „გამომცემლობა არტანუჯი“, შპს „გამომცემლობა დიოგენე“, შპს „ლოგოს პრესი“, შპს „ბაკურ სულაკაურის გამომცემლობა“, შპს „საგამომცემლო სახლი ტრიასი“ და საქართველოს მოქალაქე ირინა რუხაძე საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის წინააღმდეგ“; II-5). შესაბამისად, ძალადაკარგულია სადავო ნორმის №626 კონსტიტუციური სარჩელით საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მომართვისა და საქმეზე არსებითი განხილვის დროს მოქმედი რედაქცია.

2. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს დამკვიდრებული პრაქტიკის თანახმად, როდესაც „სადავო ნორმის ძალადაკარგულად ცნობა/გაუქმება ხდება საკონსტიტუციო სასამართლოში საქმის განხილვის დასრულების შემდეგ (როდესაც სასამართლო იმყოფება სათათბირო ოთახში), არ არსებობს საკანონმდებლო საფუძველი საქმის შეწყვეტისთვის“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 24 ოქტომბრის №1/4/592 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ბექა წიქარიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-5; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 21 ივლისის №2/4/735 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – მერი გიორგაძე და ფიქრია მერაბიშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-1). აღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო შეაფასებს ძალადაკარგული სადავო ნორმის საქართველოს კონსტიტუციასთან შესაბამისობას.

3. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის პირველი და მე-4 პუნქტები განსაზღვრავს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე დანიშვნის, თანამდებობიდან გათავისუფლების, აგრეთვე მისი თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, უფლებამოსილების შეჩერებისა და შეწყვეტის საკითხებს. მოსარჩელე მხარე სადავოდ ხდის გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელთა თანამდებობიდან განთავისუფლებისა და მათი უფლებამოსილების შეწყვეტის სადავო ნორმებით დადგენილი რეგულაციების კონსტიტუციურობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით

4. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლთან მიმართებით, საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილამდე მოქმედი პრაქტიკის თანახმად, სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების, მისი განხორციელების პირობების თუ თანამდებობიდან გათავისუფლების მარეგულირებელი ნორმების კონსტიტუციურობა ფასდებოდა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებთან მიმართებით ერთობლივად (იხ. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 30 სექტემბრის №1/4/614,616 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – გიგა ბარათაშვილი და კარინე შახპარონიანი საქართველოს თავდაცვის მინისტრის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 4 აგვისტოს №2/5/595 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ნათია იმნაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის № 2/1/572 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 29 დეკემბრის №3/5/768,769,790,792 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი(დავით ბაქრაძე, სერგო რატიანი, როლანდ ახალაია, ლევან ბეჟაშვილი და სხვები, სულ 38 დეპუტატი), საქართველოს მოქალაქეები – ერასტი ჯაკობია და კარინე შახპარონიანი, საქართველოს მოქალაქეები – ნინო კოტიშაძე, ანი დოლიძე, ელენე სამადბეგიშვილი და სხვები, აგრეთვე, საქართველოს პარლამენტის წევრთა ჯგუფი (ლევან ბეჟაშვილი, გიორგი ღვინიაშვილი, ირმა ნადირაშვილი, პეტრე ცისკარიშვილი და სხვები, სულ 38 დეპუტატი) საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის №3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“).

5. თუმცა საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილებაში საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ მიზანშეწონილად მიიჩნია დასახელებული ორი კონსტიტუციური დებულების გამიჯვნა და საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის თითოეული პუნქტისათვის საკუთარი, დამოუკიდებელი დაცული სფეროს განსაზღვრა. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „სახელმწიფო თანამდებობის დაკავების უფლებას იცავს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველი პუნქტი, ხოლო სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობის განხორციელების უფლებას – საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტი“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-14). ამასთან, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტი „მოიცავს სახელმწიფო სამსახურში საქმიანობის შეუფერხებელი განხორციელების სხვადასხვა უფლებრივ კომპონენტს, მათ შორის, სამსახურიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისგან დაცვის გარანტიას“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-13). საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ანალოგიური პოზიცია აქვს დაფიქსირებული საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ 2017 წლის 17 მაისის №3/3/600 გადაწყვეტილებაში (იხ. გადაწყვეტილების მე-20 და 21-ე პარაგრაფები).

6. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკონსტიტუციო სასამართლოს ახლად ჩამოყალიბებული პრაქტიკის თანახმად, სადავო რეგულაცია, რომელიც განსაზღვრავს სახელმწიფო სამსახურიდან პირის გათავისუფლების საკითხებს, შეფასებადია საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით. ვინაიდან №626 კონსტიტუციურ სარჩელში მოსარჩელის პრობლემას საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლების მარეგულირებელი წესები წარმოადგენს, სასამართლო მათ შეაფასებს სწორედ დასახელებულ დებულებასთან მიმართებით. რაც შეეხება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტს, მისი დაცული სფერო განისაზღვრა როგორც „ყველა მოქალაქის უფლება, ჰქონდეს თავისუფალი წვდომა სახელმწიფო თანამდებობებზე“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-12). განსახილველი საქმის ფარგლებში სადავოდ არ არის გამხდარი გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულების ხელმძღვანელთა თანამდებობის დაკავების უფლების მარეგულირებელი წესის კონსტიტუციურობა. შესაბამისად, სადავო ნორმების კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქთან მიმართებით ვერ შეფასდება.

7. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით (2015 წლის 6 თებერვალს მოქმედი რედაქცია), გამგებელი/მერი უფლებამოსილია, თანამდებობაზე დანიშნოს და გაათავისუფლოს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი. ეს ნორმა წარმოადგენს ზოგად საფუძველს, რომლის თანახმადაც, გამგებელს/მერს ენიჭება გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი პირის თანამდებობაზე დანიშვნისა და თანამდებობიდან გათავისუფლების უფლებამოსილება. ამავე მუხლის მე-4 პუნქტი კი ადგენს, რომ დასახელებული თანამდებობის პირების თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, „უფლებამოსილების შეჩერებისა და შეწყვეტის საკითხები წესრიგდება ამ კანონის 58-ე და 59-ე მუხლების შესაბამისად“.

8. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 59-ე მუხლით მოწესრიგებულია გამგეობის/მერიის თანამდებობის პირების უფლებამოსილების შეჩერების, შეწყვეტის, აგრეთვე მათი თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხები. მისი პირველი პუნქტის თანახმად, „გამგებლის/მერის პირველ მოადგილესა და მოადგილეს უფლებამოსილებები უჩერდებათ ამ კანონის 56-ე მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებული შესაბამისი საფუძვლის არსებობისას, ხოლო უფლებამოსილებები უწყდებათ ამ კანონის 56-ე მუხლის მე-2 პუნქტის „ა“−„ზ“ ქვეპუნქტებით გათვალისწინებული შესაბამისი საფუძვლის არსებობისას. გამგებლის/მერის პირველ მოადგილესა და მოადგილეს უფლებამოსილებები უწყდებათ აგრეთვე ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას (უფლებამოსილების დაწყებისას)“. მოყვანილი ნორმით დადგენილია დასახელებული თანამდებობის პირებისთვის უფლებამოსილების შეწყვეტის 2 საფუძველი: 1) 56-ე მუხლის მე-2 პუნქტის „ა“−„ზ“ ქვეპუნქტებით პირდაპირ გათვალისწინებული საფუძვლის არსებობა და 2) ახალი გამგებლის/მერის არჩევა (უფლებამოსილების დაწყება).

9. ზემოხსენებული ნორმის შინაარსიდან აშკარად იკვეთება, რომ ახალი გამგებლის/მერის მიერ საკუთარი უფლებამოსილების ვადის დაწყება გამგებლის/მერის მოადგილისა და პირველი მოადგილის, საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის საფუძველზე კი, აგრეთვე სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების შეწყვეტის უპირობო საფუძველს წარმოადგენს. კანონმდებლობა არ იძლევა ნორმის რაიმე განსხვავებული შინაარსით წაკითხვის შესაძლებლობას. აღსანიშნავია, რომ თავად მოპასუხე მხარეც სწორედ ამგვარად განმარტავს სადავო ნორმას.

10. ამავე დროს, ცხადია, რომ საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტი ადგენს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების შეჩერებისა და შეწყვეტის და არა გამგებლის მიერ მისი თანამდებობიდან გათავისუფლების საფუძველს. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობიდან გათავისუფლების საკითხს აწესრიგებს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის პირველი პუნქტი.

11. როგორც კონსტიტუციური სარჩელიდან, ისე მოსარჩელის მიერ წარმოდგენილი არგუმენტაციიდან ცხადად იკვეთება, რომ მის სასარჩელო მოთხოვნას წარმოადგენს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას (უფლებამოსილების დაწყებისას) უფლებამოსილების ავტომატური შეწყვეტისა და გამგებლის/მერის მიერ მისი დასაბუთების გარეშე დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლების უფლებამოსილების კონსტიტუციურობის შემოწმება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით. შესაბამისად, სასამართლო სწორედ ამ კუთხით შეაფასებს როგორც შესაბამის კანონმდებლობას, ისე თავად სადავო ნორმებით დადგენილ წესრიგს. მოსარჩელე მხარე ეჭვქვეშ არ აყენებს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების შეჩერების ინსტიტუტის, მისი გამოყენების საფუძვლების, აგრეთვე უფლებამოსილების შეწყვეტის საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 56-ე მუხლის მე-2 პუნქტით გაწერილი საფუძვლების კონსტიტუციურობას. ამდენად, სასარჩელო მოთხოვნის გათვალისწინებით, განსახილველი საქმის ფარგლებში საკონსტიტუციო სასამართლო არ იმსჯელებს სადავო ნორმების ამ შინაარსის კონსტიტუციურობაზე.

12. ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, №626 კონსტიტუციური სარჩელის ფარგლებში საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა შეაფასოს გამგებლის/მერის მიერ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობიდან დაუსაბუთებლად გათავისუფლების შესაძლებლობის (მე-60 მუხლის პირველი პუნქტი) და გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას (უფლებამოსილების დაწყებისას) უფლებამოსილების ავტომატური შეწყვეტის (მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტი) შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით.

 

საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით

13. საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკაში მყარად არის დამკვიდრებული სტანდარტი, რომლის თანახმადაც, უნდა მოხდეს კონკრეტული თანამდებობის კონსტიტუციის 29-ე მუხლით გათვალისწინებულ „სახელმწიფო თანამდებობად“ მიჩნევა. „კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის სახელმწიფო სამსახური არის პროფესიული საქმიანობა სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში, სხვა საჯარო ფუნქციის განხორციელების მიზნით ჩამოყალიბებულ ინსტიტუციებში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-3). გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელები მათზე დაკისრებულ საჯარო ფუნქციებს ახორციელებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში. შესაბამისად, აშკარაა, რომ ეს თანამდებობა წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მიზნებისთვის.

14. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლი ადგენს ყოველი მოქალაქის უფლებას, წვდომა ჰქონდეს სახელმწიფო თანამდებობაზე. კონსტიტუციის ამ დანაწესის მნიშვნელობა ბევრად უფრო ფართოა, ვიდრე მხოლოდ კონკრეტული ინდივიდის შრომითი უფლების დადგენა. ის ქმნის მნიშვნელოვან საფუძველსა და გარანტიას დემოკრატიული მმართველობის განმტკიცებისა და დემოკრატიული სახელმწიფოს რეალურად ჩამოყალიბების პროცესში. „დემოკრატია, უშუალო გაგებით, გულისხმობს რა ხალხის მმართველობას, შესაბამისად, ის, თავისთავად, გულისხმობს მოქალაქეთა უფლებას, მიიღონ მონაწილეობა ხელისუფლების როგორც ფორმირებაში, ისე განხორციელებაში“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის №3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-9). აღნიშნულ უფლებაში ნებისმიერი სახის გაუმართლებელი ჩარევა და შეზღუდვა მძიმე ტვირთად დააწვებოდა თავად დემოკრატიული სახელმწიფოს მშენებლობის მიზნის მიღწევის პროცესს. „კონსტიტუციის 29-ე მუხლი სახელმწიფოს ავალდებულებს, დაადგინოს სახელმწიფო თანამდებობაზე საქმიანობის გონივრული პირობები და გაუმართლებლად არ შეზღუდოს მოქალაქის უფლება, მონაწილეობა მიიღოს სახელმწიფო მართვაში, განახორციელოს საჯარო მნიშვნელობის ფუნქცია“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის №3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-18).

15. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტი ადგენს, რომ სახელმწიფო სამსახურის პირობები განისაზღვრება კანონით. აღნიშნული დებულება „ადგენს სახელმწიფო სამსახურის განხორციელების კონსტიტუციურ საფუძვლებს. ამასთან, ... ამ თანამდებობრივი უფლებამოსილების შეუფერხებლად განხორციელებისა და თანამდებობიდან უსაფუძვლოდ გათავისუფლებისაგან დაცვის გარანტიებს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“ II-1).

16. საკონსტიტუციო სასამართლომ არაერთხელ აღნიშნა, რომ „ამა თუ იმ სახელმწიფო თანამდებობის მიმართ მოქმედი უფლების დაცვის კონსტიტუციური სტანდარტები შეიძლება გამომდინარეობდეს მისი კონსტიტუციური სტატუსიდან. ამასთან, მაღალი კონსტიტუციური სტანდარტის აუცილებლობა შეიძლება განსახორციელებელი საქმიანობის თავისებურებას უკავშირდებოდეს. განსაზღვრული ტიპის სახელმწიფო თანამდებობები, თავიანთი შინაარსით და დანიშნულებით განსაკუთრებულ კონსტიტუციურ დაცვას საჭიროებს. ამგვარი გარანტიების არარსებობის შემთხვევაში ზოგიერთი სახელმწიფო სამსახურის კონსტიტუციურ-სამართლებრივი გარანტიები ფიქტიურ ხასიათს მიიღებდა” (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 11 აპრილის №1/2/569 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – დავით კანდელაკი, ნატალია დვალი, ზურაბ დავითაშვილი, ემზარ გოგუაძე, გიორგი მელაძე და მამუკა ფაჩუაშვილი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ”, II-27; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის №3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-16).

17. შინაარსის გათვალისწინებით, სახელმწიფო თანამდებობის სახეობები საკმაოდ ვრცელი და მრავალფეროვანია. მათ შორის არის როგორც პოლიტიკური ნიშნით გამორჩეული, ისე წმინდად პროფესიული ბუნებით იდენტიფიცირებადი თანამდებობები. საჯარო მმართველობას არ ახორციელებენ მხოლოდ პოლიტიკის დამგეგმავი, ქვეყნის პოლიტიკური კურსის განმსაზღვრელი პირები. „სახელმწიფო თანამდებობების თავისებურებების გათვალისწინებით უფლების დაცვის სხვადასხვა მასშტაბების და სტანდარტების გამო, საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო მიზანშეწონილად მიიჩნევს ერთმანეთისგან გაიმიჯნოს, ერთი მხრივ, თანამდებობები, რომელთა დაკავება სრულად პოლიტიკური პროცესის ნაწილს წარმოადგენს (მაგალითად, მთავრობის წევრების შერჩევა) და, მეორე მხრივ, თანამდებობები, რომლებზეც შერჩევა მხოლოდ პროფესიულ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით ხდება და მათი არჩევისას უფლებამოსილი ორგანო არ ხელმძღვანელობს კონკრეტული პირის შერჩევის პოლიტიკური მიზანშეწონილობით. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის არსის საწინააღმდეგო იქნება, რიგ პოლიტიკურ თანამდებობებზე პოლიტიკური მიზანშეწონილობის გარეშე ამა თუ იმ პირის განწესების მოთხოვნა და პირიქით, ცალკეულ თანამდებობებზე პოლიტიკური მიზანშეწონილობით პირის განწესების დაშვება“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 7 აპრილის №3/2/717 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები მთვარისა კევლიშვილი, ნაზი დოთიაშვილი და მარინა გლოველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-17).

18. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-3 მუხლის „თ“ და „ი“ ქვეპუნქტები განსაზღვრავს სახელმწიფო პოლიტიკური და პოლიტიკური თანამდებობის პირთა ცნებებს. კერძოდ, სახელმწიფო პოლიტიკურ თანამდებობის პირებს მიეკუთვნებიან „საქართველოს პრეზიდენტი, საქართველოს პარლამენტის წევრი, საქართველოს პრემიერ-მინისტრი, საქართველოს მთავრობის სხვა წევრი და მისი მოადგილე, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანოების წევრები, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების მთავრობების წევრები და მათი მოადგილეები“, ხოლო პოლიტიკურ თანამდებობის პირებს – „სახელმწიფო რწმუნებული – გუბერნატორი და მისი მოადგილე, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თანამდებობის პირი, მუნიციპალიტეტის გამგებელი/მერი, გამგებლის/მერის მოადგილე“. თუმცა კონკრეტული თანამდებობის სტატუსი არ გამომდინარეობს მხოლოდ მისი ლეგალური დეფინიციიდან და აუცილებელია მისი ნამდვილი არსის, ფუნქციების გაანალიზება. ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში გარკვეული თანამდებობის პოლიტიკურ თუ პროფესიულ თანამდებობად მიჩნევის საკითხი უნდა გადაწყდეს სხვადასხვა გარემოებების გათვალისწინებისა და გაანალიზების საფუძველზე.

19. პასუხი იმაზე, თუ რა შეიძლება ჩაითვალოს პოლიტიკურ თანამდებობად, რიგ შემთხვევებში შესაძლოა თავად კონსტიტუციაში მოიძებნებოდეს. მაგალითისთვის, საქართველოს კონსტიტუციის 48-ე მუხლი საქართველოს პარლამენტს განსაზღვრავს როგორც ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების განმსაზღვრელ უმაღლეს წარმომადგენლობით ორგანოს. ანალოგიურად, საქართველოს კონსტიტუციის 78-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს მთავრობა წარმოადგენს ქვეყნის საშინაო და საგარეო პოლიტიკის განმახორციელებელ ორგანოს. თავისთავად, მხოლოდ კონსტიტუციით განსაზღვრული პოლიტიკური სტატუსი ვერ ჩაითვლება ამ თანამდებობათა ჩამონათვალის ამომწურავად დამდგენ საფუძვლად, თუმცა ის ერთ-ერთი მყარი კრიტერიუმთაგანია. ბუნებრივია, საქართველოს პარლამენტის, ისევე როგორც მთავრობის წევრის თანამდებობა, ნამდვილად პოლიტიკურია, თუმცა მათ მიღმა რჩება საჯარო თანამდებობათა მნიშვნელოვანი სეგმენტი, რომელიც შესაძლოა ლეგიტიმაციის წყაროს, მათზე დაკისრებული ფუნქციებისა თუ თავად თანამდებობის არსის გათვალისწინებით, განეკუთვნებოდეს პოლიტიკური ხასიათის თანამდებობას.

20. კონკრეტული თანამდებობის არსის გამორკვევის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან კრიტერიუმს წარმოადგენს მისი ლეგიტიმაციის წყარო. „საქართველოს კონსტიტუციით აღიარებული დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება და სახალხო სუვერენიტეტი მოითხოვს, რომ საქართველოს მოქალაქეები ჩართული იყვნენ სახელმწიფო მმართველობაში. სწორედ ხალხის მონაწილეობა განაპირობებს საჯარო მმართველობაზე უფლებამოსილი სახელმწიფო ორგანოების ლეგიტიმაციას. დემოკრატიის პრინციპის შესაბამისად მოქმედი სახელმწიფო ეფუძნება კანონშემოქმედებისა და კანონის აღსრულების შეუქცევად პროცესს. დემოკრატიული საზოგადოებრივი წესწყობილება, ერთი მხრივ, გულისხმობს ხალხის, როგორც სახელმწიფო ხელისუფლების პირველადი წყაროს ნების განუხრელ გამოვლენას, ხოლო, მეორე მხრივ, ხალხის ნების მიუკერძოებლად აღსრულებას. საქართველოს კონსტიტუციის მე-5 მუხლის მე-2 პუნქტის მიხედვით, „ხალხი თავის ძალაუფლებას ახორციელებს რეფერენდუმის, უშუალო დემოკრატიის სხვა ფორმებისა და თავისი წარმომადგენლების მეშვეობით“. თავის მხრივ, წარმომადგენლობითი დემოკრატია ხალხის მიერ წარმომადგენლების არჩევასა და მათი მეშვეობით სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობას, სუვერენული ძალაუფლების განხორციელებას გულისხმობს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2016 წლის 14 აპრილის №3/2/588 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქეები – სალომე ქინქლაძე, ნინო კვეტენაძე, ნინო ოდიშარია, დაჩი ჯანელიძე, თამარ ხითარიშვილი და სალომე სებისკვერაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-7,8)

21. საქართველოს კონსტიტუციის ნება მყარად და იმპერატიულად არის გამოხატული კონსტიტუციის მე-5 მუხლის პირველ პუნქტში, რომლის მიხედვითაც, ხალხი გამოცხადებულია სახელმწიფო ხელისუფლების ერთადერთ და შეუცვლელ წყაროდ. კონსტიტუციის ეს უმნიშვნელოვანესი დებულება თითოეული ინდივიდისათვის ქმნის მყარ კონსტიტუციურსამართლებრივ საფუძველს – მიიღოს მონაწილეობა ხელისუფლების ფორმირებასა და მის განხორციელებაში. ხალხის მიერ მინიჭებული ლეგიტიმაცია ნამდვილია მაშინ, როდესაც ის ხალხის ნამდვილი და თავისუფალი ნების გამოვლენის საფუძველზე აღმოცენდება, იმ პირის კვალიფიკაციისა და პროფესიონალიზმის შეფასების გარეშე, ვისი ლეგიტიმაციაც ხალხმა მოახდინა პირდაპირი არჩევის გზით. „არჩევნების გზით თანამდებობის დაკავება სრულად არის მინდობილი პოლიტიკურ პროცესს და თანამდებობაზე აირჩევა არჩევნებში გამარჯვებული სუბიექტი. ასარჩევ თანამდებობასთან კანდიდატის შესაბამისობის საკითხი წყდება ამომრჩევლის ნების და არა კანონმდებლის მიერ დადგენილი კრიტერიუმების შესაბამისად“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 მაისის №3/3/600 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-35). შესაბამისად, პოლიტიკური თანამდებობის პირის მიმართ, როგორც წესი, არ არის წაყენებული საკვალიფიკაციო მოთხოვნები, რომელთა დაკმაყოფილების შემთხვევაშიც ისინი ჩაითვლებიან თანამდებობასთან შესაბამისად და შეძლებენ უფლებამოსილების განხორციელებას. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „წარმომადგენლობითი დემოკრატია ხალხის მიერ წარმომადგენლების არჩევასა და მათი მეშვეობით სახელმწიფო მმართველობაში მონაწილეობას, სუვერენული ძალაუფლების განხორციელებას გულისხმობს (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 მაისის №3/3/600 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-34).

22. სახელმწიფო თანამდებობის პირების ბუნების დადგენისას გასათვალისწინებელია აგრეთვე მათი პასუხისმგებლობის საკითხი. პოლიტიკური თანამდებობის პირებისთვის პოლიტიკური მიზანშეწონილობის ფარგლებში განხორციელებული კონკრეტული ქმედებების, ამა თუ იმ პოლიტიკის გატარებისთვის შეუძლებელია არსებობდეს სამართლებრივი პასუხისმგებლობა, რომელიც მათ მიერ მიღებული გადაწყვეტილების მიზანშეწონილობას შეამოწმებდა. ამგვარი მიზანშეწონილობის საკითხი შესაძლოა მხოლოდ პოლიტიკური პასუხისმგებლობის საგანს წარმოადგენდეს. ამასთან, პოლიტიკური სუბიექტის პასუხისმგებლობა პირდაპირ თუ ირიბად უკავშირდება ხალხის წინაშე მის პასუხისმგებლობას და არა ამ თანამდებობის პირის თუ რომელიმე სხვა ორგანოს წინაშე პასუხისმგებლობას.

23. პოლიტიკური თანამდებობის პირის საპირისპიროდ, პროფესიული თანამდებობის პირი უშუალოდ არ წარმოადგენს ქვეყნის საშინაო თუ საგარეო პოლიტიკის განმსაზღვრელ სუბიექტს. მისი ფუნქციები უმეტესად საკანონმდებლო თუ აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოების მიერ უკვე განსაზღვრული პოლიტიკის პრაქტიკულ რეალიზაციაში, აღსრულებაში გამოიხატება. მათი თავისუფალი მოქმედების არეალი გაცილებით ვიწროა, ვიდრე პოლიტიკური თანამდებობის შემთხვევაში და უმთავრესია, რომ მოქმედება და ფუნქციების განხორციელება დაკავშირებულია კანონმდებლობით გაწერილ არა მხოლოდ პროცესუალურ, არამედ შინაარსობრივ ჩარჩოებთან. სწორედ ამ განსაზღვრულ ფარგლებში მოქმედებს პროფესიული თანამდებობის მქონე პირი, რომლის ფუნქციებშიც ნაკლებადაა მიზანშეწონილობის საფუძველზე მიღებული გადაწყვეტილებები და კონკრეტული დისკრეციული უფლებამოსილებები უმთავრესად კანონის მიერ არის ზღვარდადებული და არ მოიცავს პოლიტიკური მიზანშეწონილობის ფარგლებში, პოლიტიკური პასუხისმგებლობით გადაწყვეტილებების მიღებას.

24. პროფესიული თანამდებობის პირების საქმიანობა უკავშირდება კანონმდებლობით განსაზღვრულ საქმიანობას და ის კონკრეტულ სფეროში უფლებამოსილებათა შესრულებას გულისხმობს. განსხვავებით პოლიტიკური თანამდებობის პირებისაგან, პროფესიული თანამდებობის პირების შემთხვევაში აუცილებელია, რომ მათზე დაკისრებული ფუნქციები განახორციელოს შესაბამისი ცოდნის, პროფესიის, კვალიფიკაციისა თუ სხვა შესაბამისი მახასიათებლების მქონე ადამიანმა. აღნიშნულის შეუსრულებლობამ შესაძლოა გამოიწვიოს მასზე დაკისრებული ფუნქციების არაეფექტური განხორციელება, რაც, საბოლოოდ, კონკრეტული სახელმწიფო დაწესებულების არაეფექტურ ფუნქციონირებაში პოვებს გამოხატულებას. მნიშვნელოვანია, რომ სახელმწიფო თანამდებობაზე, რომელიც ქვეყნის მნიშვნელოვან სტრუქტურულ ერთეულს წარმოადგენს, საქმიანობას ახორციელებდნენ საკუთარი ფუნქციების საუკეთესოდ შემსრულებელი მოქალაქეები.

25. განსხვავებულია პროფესიული ნიშნით განწესებული თანამდებობის პირის პასუხისმგებლობის საკითხიც. იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ პროფესიული თანამდებობის პირები არ იღებენ პოლიტიკურ გადაწყვეტილებებს, არ ხდება მათ მიმართ პოლიტიკური პასუხისმგებლობის დაკისრება. ასეთი თანამდებობის პირის მიერ დაკისრებული ფუნქციების შესრულება მხოლოდ სამართლებრივი პასუხისმგებლობის საგანს შეიძლება წარმოადგენდეს.

26. აშკარაა, რომ არსებობს მნიშვნელოვანი სხვაობა პოლიტიკური და პროფესიული თანამდებობის პირებს, ამ თანამდებობათა შინაარსსა და ფუნქციებს შორის. აღნიშნული სხვაობა გავლენას ახდენს იმ კონსტიტუციურ სტანდარტებზე, რომლებიც ამ თანამდებობის პირთა სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში თანამდებობის დაკავების, მისი განხორციელებისთვის არის საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი. როგორც საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს პრაქტიკა მიუთითებს, უფლების შეზღუდვის საფუძვლები, ნებისმიერი თანამდებობის პირის მიმართ, ვერ იქნება იდენტური და ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში უნდა დადგინდეს თავად ამ თანამდებობის ბუნების, მათ შორის, იმის გათვალისწინებით, საკითხი ეხება პოლიტიკურ თუ პროფესიულ თანამდებობის პირებს.

27. განსახილველი დავის ფარგლებში საკონსტიტუციო სასამართლო, ამ კუთხით, არ დგას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის ამომწურავად განმარტებისა და ნებისმიერი სახის თანამდებობისა თუ თანამდებობის პირის მიმართ დეტალური კონსტიტუციურსამართლებრივი სტანდარტების დადგენის აუცილებლობის წინაშე. წინამდებარე გადაწყვეტილების მიღებისთვის აუცილებელია დადგინდეს: (ა) გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი წარმოადგენს პოლიტიკური თუ პროფესიული თანამდებობის პირს და (ბ) რა სახის გარანტიები არის დადგენილი ამ თანამდებობის მიმართ საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით.

28. იმისთვის, რომ გაირკვეს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არის პოლიტიკური თუ პროფესიული თანამდებობის პირი, აუცილებელია, მოქმედი კანონმდებლობის გაანალიზების საფუძველზე განისაზღვროს თავად ამ თანამდებობის არსი და ფუნქციები.

29. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 50-ე მუხლი განსაზღვრავს თავად გამგეობის/მერიის სტატუსს და იმ ძირითად ფუნქციას, რომელიც ამ დაწესებულებას გააჩნია. დასახელებული ნორმის თანახმად, გამგეობა/მერია არის მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოსადმი დაქვემდებარებული დაწესებულება, რომელიც უზრუნველყოფს გამგებლის/მერის უფლებამოსილების განხორციელებას, რომელიც შედგება სტრუქტურული ერთეულებისაგან. შესაბამისად, სტრუქტურული ერთეულები წარმოადგენენ იმ ერთეულებს, რომელთა ერთობლიობა ქმნის გამგეობას/მერიას, ხოლო ეს უკანასკნელი განეკუთვნება გამგებლის/მერის უფლებამოსილების განხორციელების უზრუნველმყოფ ორგანოს. აშკარაა, რომ თითოეული სტრუქტურული ერთეულის არსებობა, მისი ფუნქციონირება, საბოლოოდ, სწორედ გამგებლის/მერის უფლებამოსილებათა აღსრულებას ემსახურება.

30. დასახელებული საკანონმდებლო ნორმის თანახმად, „გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეული შესაბამისი დებულებით განსაზღვრული უფლებამოსილების ფარგლებში უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტის საკრებულოსა და გამგებლის/მერის დავალებების შესრულებას“. გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის მიზნისა და ფუნქციის განმსაზღვრელი ეს ნორმა ცხადად მიანიშნებს, რომ სტრუქტურული ერთეული მუნიციპალიტეტის საკრებულოსა და გამგებლის/მერის დავალებების ფარგლებში მოქმედებს, სწორედ ამ დავალებათა შესასრულებლად.

31. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 52-ე მუხლის პირველი პუნქტის „დ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არის გამგეობის/მერიის თანამდებობის პირი, რომელიც ითვლება ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელედ საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის საფუძველზე. დასახელებული მუხლის მე-2 პუნქტი აგრეთვე განსაზღვრავს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლება-მოვალეობებს და მის ფუნქციებში მოიაზრებს სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობის წარმართვასა და ამ ერთეულისთვის დაკისრებული ამოცანებისა და ფუნქციების შესრულებაზე პასუხისმგებლობას; სტრუქტურული ერთეულის მოსამსახურეებისათვის ფუნქციების განაწილებას; გამგებლისთვის/მერისთვის სტრუქტურული ერთეულის საკადრო საკითხებთან დაკავშირებით, აგრეთვე ერთეულის მოსამსახურეთა წახალისების, დისციპლინური პასუხისმგებლობის, შვებულების, სამსახურებრივი მივლინების, კვალიფიკაციის ამაღლებისა და სწავლების შესახებ წინადადებების წარდგენას; ერთეულის საქმიანობის ორგანიზებისა და დაგეგმვის წესების, ფორმებისა თუ მეთოდების განსაზღვრას, მოსამსახურეთა თანამდებობრივ მოვალეობებს; გამგებლის/მერისთვის ერთეულის მიერ მომზადებული საკითხების, წინადადებების, დასკვნებისა და რეკომენდაციების წარდგენას; ერთეულის მიერ გაწეული სამუშაოს შესახებ პერიოდული ანგარიშის წარდგენას გამგებლისთვის/მერისთვის; თავისი უფლებამოსილების ფარგლებში გამგეობის/მერიის დებულების შესაბამისად ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების გამოცემას.

32. კანონმდებლობით განსაზღვრული ფუნქციების ანალიზი ცხადყოფს, რომ სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის საქმიანობა, მისი უფლებამოსილებები შემოიფარგლება კონკრეტული, მის დაქვემდებარებაში არსებული სტრუქტურული ერთეულის ეფექტური ფუნქციონირების და ამ ერთეულის ორგანიზაციული გამართულობის უზრუნველყოფით. მისი ძირითადი და უპირველესი მოვალეობა სწორედ სტრუქტურული ერთეულის შიგნით კონკრეტულ შესასრულებელ ამოცანათა, აგრეთვე მოსამსახურეთა უფლებამოსილებების განაწილება და ორგანიზებაა. გარდა ამისა, თითოეული ფუნქცია, რომელიც ტექნიკური საკითხების მიღმა გარკვეულ ინიციატივებსა თუ წინადადებებს შეეხება, საჭიროებს უშუალოდ გამგებლის/მერის წინაშე წარდგენას. ამ მიმართულებით საბოლოო გადაწყვეტილების მიმღებ თანამდებობის პირს სწორედ გამგებელი/მერი წარმოადგენს. გარდა ამისა, კოდექსის 54-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა.ა“ ქვეპუნქტის თანახმად, გამგებელი/მერი საერთო ხელმძღვანელობასა და კოორდინაციას უწევს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობას, ისევე როგორც დავალებებს აძლევს გამგეობის/მერიის თანამდებობის პირებს (ამავე პუნქტის „ა.ე“ ქვეპუნქტი). მიმოხილული საკანონმდებლო ნორმების საფუძველზე აშკარაა, რომ მერი/გამგებელი წარმოადგენს გადაწყვეტილების მიმღებ სუბიექტს. სწორედ ეს უკანასკნელი არის პასუხისმგებელი საკუთარი ამომრჩევლის მიერ მინდობილი მანდატის შესრულებაზე, ხოლო სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი წარმოადგენს იმ საჯარო თანამდებობის პირს, რომელიც საკუთარი, კანონით ვიწროდ გაწერილი უფლებამოსილებებისა და ფუნქციების ფარგლებში ეხმარება და შესაძლებელს ხდის გამგებლის/მერის ამოცანათა პრაქტიკულ რეალიზაციას.

33. განსახილველი დავის ფარგლებში აგრეთვე მნიშვნელოვანია გაირკვეს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ანგარიშვალდებულების, პასუხისმგებლობის ფორმა. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის მე-2 პუნქტის „თ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი ანგარიშვალდებულია გამგებლის/მერის წინაშე, ხოლო ამავე მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, „გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობაზე სამსახურებრივ ზედამხედველობას ახორციელებს გამგებელი/მერი“. არსებული ნორმატიული რეალობა მკაფიო და არაორაზროვანია, რომ ნებისმიერი სახის ქმედებისთვის, რაც სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის ფუნქციებიდან გამომდინარეობს, მისი პასუხისმგებლობა და ანგარიშვალდებულება მხოლოდ გამგებლის/მერის წინაშე არსებობს.

34. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი არ განსაზღვრავს თავად ამ ერთეულის საქმიანობის პოლიტიკურ მიმართულებას და, მიუხედავად იმისა, რამდენად ეთანხმება ან იზიარებს გამგებლის/მერის პოლიტიკურ ხედვას, ვალდებულია, ამ უკანასკნელს დაექვემდებაროს და სწორედ მისი მითითებების, დავალებების ფარგლებში წარმართოს საკუთარი და სრულიად სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობა. გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, საკუთარი ფუნქციების გათვალისწინებით, წარმოადგენს იმ პროფესიულ თანამდებობის პირს, რომელიც არის უშუალო შემსრულებელი მასზე დაკისრებული ფუნქციების და არა მათი განმსაზღვრელი. შესაბამისად, როგორც სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისათვის, ისე ყველა მსგავსი ბუნების მქონე სახელმწიფო თანამდებობისთვის უმთავრესია, რომ კონკრეტული დავალება, უფლებამოსილება იქნეს სრულყოფილად შესრულებული, მაღალი პროფესიონალიზმით, მიუხედავად შემსრულებელი პირის პოლიტიკური მსოფლმხედველობისა. სწორედ შესასრულებელ ფუნქციათა/დავალებათა შეუსრულებლობა ან არაჯეროვანი შესრულება შეიძლება გახდეს ამგვარი პირების პასუხისმგებლობის საფუძველი.

35. ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელისთვის უფლებამოსილების ავტომატურად შეწყვეტის საკითხთან დაკავშირებით მოპასუხე მხარის წარმომადგენელმა განმარტა, რომ კანონით ამგვარი ცხადი ჩანაწერი გულისხმობს, რომ სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე საქმიანობა წარმოადგენს განსაზღვრული ვადით საქმიანობას, ხოლო თავად დანიშნულ პირს ვერ შეექმნება უვადოდ თანამდებობაზე ყოფნის ლეგიტიმური მოლოდინი.

36. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საკონსტიტუციო სასამართლომ უნდა დაადგინოს, გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობაზე პირის გამგებლის უფლებამოსილების ვადით დანიშვნა, წარმოადგენს თუ არა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით დაცულ უფლებაში ჩარევას. ამავე დროს აღსანიშნავია, რომ მოცემულ შემთხევაში საკონსტიტუციო სასამართლო არ დგას საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შინაარსის ამომწურავი განმარტების წინაშე. საკონსტიტუციო სასამართლო შეაფასებს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის და არა, ზოგადად, ნებისმიერი საჯარო მოსამსახურის თანამდებობაზე დროებით დანიშვნის კონსტიტუციურობის საკითხს.

37. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლი წარმოადგენს ადამიანის ძირითადი უფლების დამდგენ დებულებას, რომელიც ითვალისწინებს გარანტიას ნებისმიერი საქართველოს მოქალაქისათვის, საქართველოს კონსტიტუციითა და შესაბამისი კანონმდებლობით დადგენილი მოთხოვნების დაკმაყოფილების შემთხვევაში დაუბრკოლებლად მიიღოს მონაწილეობა სახელმწიფოს მართვაში საჯარო უფლებამოსილების განხორციელების გზით. იმავდროულად, კონსტიტუციის დასახელებული მუხლით ხდება გარანტირება ნებისმიერ სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში საქმიანობის განმახორციელებელი პირისთვის, რომ დაცული იქნება ამ თანამდებობიდან დაუსაბუთებელი გათავისუფლებისაგან. პოლიტიკური და პროფესიული საჯარო მოხელეების არსის განმარტებასა და მათი გამიჯვნის საკითხზე მსჯელობისას საკონსტიტუციო სასამართლომ არაერთხელ გაუსვა ხაზი, რომ ნებისმიერი საჯარო მოხელის მიმართ კონსტიტუციით დადგენილი მოთხოვნები არ არის იდენტური.

38. რიგ შემთხვევებში თავად საქართველოს კონსტიტუციის პირდაპირ მოთხოვნას წარმოადგენს კონკრეტული თანამდებობის პირების გარკვეული თანამდებობაზე ვადით არჩევა/დანიშვნა. სხვაგვარად შეუძლებელი იქნებოდა დემოკრატიული სახელმწიფოს არსებობა, ისევე როგორც ხალხის მიერ სახელმწიფოს მართვის პროცესში მონაწილეობის უზრუნველყოფა. სხვა შემთხვევაში გარკვეული კატეგორიის თანამდებობების შესაბამისი პერიოდულობით ცვალებადობა შესაძლოა არ იყოს დემოკრატიის არსებობისთვის სასიცოცხლოდ აუცილებელი, თუმცა თავად ამ თანამდებობათა ბუნება განაპირობებდეს შეზღუდული ვადით განხორციელების საჭიროებას. შესაძლოა კონკრეტული თანამდებობა არ წარმოადგენდეს პოლიტიკური ხასიათისას, მაგრამ აღნიშნულის მიუხედავად, მასზე დაკისრებული ფუნქციებისა თუ მიზნების გათვალისწინებით, მჭიდროდ იყოს დაკავშირებული კონკრეტული, სხვა თანამდებობის პირის მიერ განხორციელებულ საქმიანობასთან. ამგვარად, საჯარო თანამდებობის პირების მიმართ შესაძლებელია განსხვავებული იყოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით გარანტირებული უფლებამოსილების განხორციელების ვადასთან დაკავშირებული სტანდარტები.

39. გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობის არსის, მისი ფუნქციების და მიზნების ანალიზის საფუძველზე აშკარაა, რომ, მართალია, ეს უკანასკნელი წარმოადგენს გამგებლის/მერის წინაშე პასუხისმგებელ პირს, თუმცა არის სრულიად დამოუკიდებელი ფუნქციების მქონე თანამდებობის პირი, რომლის მიერ უფლებამოსილების კვალიფიციურად განხორციელება არ არის დამოკიდებული გამგებლის/მერის პიროვნებაზე. გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელებს გააჩნიათ დამოუკიდებელი ამოცანები, მოქმედების არეალი, სფერო. მათი ფუნქციები, აგრეთვე თავად თანამდებობის არსი, მიზანი, არის არა ზემდგომი თანამდებობის პირის საქმიანობის ადმინისტრაციული ორგანიზება, მისი ფუნქციების განხორციელებაში ფორმალური ხელშეწყობა, არამედ გააჩნია თვითმყოფადი ბუნება. იგი „წარმართავს სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობას და პასუხისმგებელია ამ ერთეულისთვის დაკისრებული ამოცანებისა და ფუნქციების შესრულებისათვის“ (საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის მე-2 პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტი). ამ თანამდებობის არსი გულისხმობს არა კონკრეტული პოლიტიკური გუნდისა თუ გამგებლის/მერის პოლიტიკური შეხედულებებისადმი ერთგულებას, არამედ მისი სტრუქტურული ერთეულის საქმიანობის კანონმდებლობის შესაბამისად გაძღოლას. პოლიტიკურად ნეიტრალური საჯარო სამსახურის განხორციელების მოთხოვნა ერთ-ერთ ძირეულ პრინციპს წარმოადგენს საჯარო მოსამსახურეებისათვის, რომელიც განმტკიცებულია აგრეთვე „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-15 მუხლით. ამგვარი თვითმყოფადი საჯარო თანამდებობისთვის კანონმდებლობით უფლებამოსილების განხორციელების ვადის დაწესება წარმოადგენს სახელმწიფო თანამდებობის განხორციელების უფლების შეზღუდვას.

40. ვინაიდან გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ავტომატურად შეწყვეტა, ახალი გამგებლის/მერის უფლებამოსილების დაწყების მომენტიდან, წარმოადგენს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით დაცულ სფეროში ჩარევას, სასამართლომ უნდა დაადგინოს ის ლეგიტიმური საჯარო მიზნები, რომლის მიღწევასაც ემსახურება სადავო ნორმა. მოპასუხე მხარემ საქმის არსებითად განხილვის ეტაპზე სადავო ნორმებით განსაზღვრული შეზღუდვის ლეგიტიმურ მიზნად დაასახელა გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ეფექტიანი ფუნქციონირება. ამასთან, მისი არგუმენტაციით, დემოკრატიული ხელისუფლების არსებითი მახასიათებელია ხელისუფლების მატარებელი თანამდებობის პირების ჩანაცვლებადობა და ყოველი არჩევნების დროს მათი ჩანაცვლების რეალური შესაძლებლობის არსებობა. გამომდინარე დასახელებულ ლეგიტიმურ მიზანთა არსობრივი განსხვავებიდან, სასამართლო მიზანშეწონილად მიიჩნევს სადავო ნორმებით დადგენილი შეზღუდვის თითოეულ მიზანთან ცალ-ცალკე შეფასებას.

41. ადგილობრივი თვითმმართველობის გამართული და ეფექტიანი ფუნქციონირება, მასზე დაკისრებული ამოცანების სრულყოფილად შესრულება თავისთავად მნიშვნელოვან ლეგიტიმურ მიზანს და ამოცანას წარმოადგენს, ვინაიდან „რეალური ადგილობრივი თვითმმართველობის უზრუნველყოფა დემოკრატიული და სამართლებრივი სახელმწიფოს უმნიშვნელოვანეს საფუძველს წარმოადგენს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 23 მაისის №3/2/574 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე გიორგი უგულავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-6). მიუხედავად დასახელებული ლეგიტიმური მიზნის მნიშვნელობისა, „უფლების მზღუდავი საკანონმდებლო რეგულირება უნდა წარმოადგენდეს ღირებული საჯარო (ლეგიტიმური) მიზნის მიღწევის გამოსადეგ და აუცილებელ საშუალებას. ამავე დროს, უფლების შეზღუდვის ინტენსივობა მისაღწევი საჯარო მიზნის პროპორციული, მისი თანაზომიერი უნდა იყოს. დაუშვებელია ლეგიტიმური მიზნის მიღწევა განხორციელდეს ადამიანის უფლების მომეტებული შეზღუდვის ხარჯზე“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 26 ივნისის №3/1/512 გადაწყვეტილება საქმეზე „დანიის მოქალაქე ჰეიკე ქრონქვისტი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-60; საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 15 თებერვლის №3/1/659 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე ომარ ჯორბენაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-31).

42. როგორც უკვე აღინიშნა, პროფესიული თანამდებობის უმთავრეს მოთხოვნას წარმოადგენს მოსამსახურეთა პროფესიონალიზმი, გამოცდილება, პიროვნული უნარები და ყველა ის თვისება, რაც მოხელეს ხელს უწყობს მაქსიმალურად კარგად შეასრულოს დაკისრებული ამოცანები. „შესრულებული სამუშაოს ხარისხი, პირველ რიგში, უკავშირდება მოხელის განათლებას, მის პიროვნულ მახასიათებლებს, ნაკისრი მოვალეობისადმი კეთილსინდისიერ და პასუხისმგებლიან დამოკიდებულებას, კარიერული ზრდის მოტივაციას და ა.შ.“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2015 წლის 31 ივლისის №2/1/572 გადაწყვეტილება საქმეზე „საქართველოს სახალხო დამცველი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-19). სახელმწიფო ინსტიტუტის ეფექტური ფუნციონირების მიზნის მიღწევა სწორედ პროფესიონალ კადრებზეა დამოკიდებული, რომლებიც შესასრულებელ ფუნქციებს მაღალი პასუხისმგებლობითა და პროფესიონალიზმით ახორციელებენ.

43. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ რელევანტური ნორმების ანალიზის საფუძველზე ცხადია, რომ სადავო ნორმა იწვევს სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის უფლებამოსილების ავტომატურ შეწყვეტას ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას. სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს უფლებამოსილება უწყდება იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც გამგებელს/მერს სურს, რომ კონკრეტული სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელმა გააგრძელოს დაკავებულ თანამდებობაზე საქმიანობა. ამ მხრივ, სადავო ნორმები არ ტოვებს არათუ ობიექტური, არამედ სუბიექტური შეფასებით განსხვავებული სამართლებრივი შედეგების დადგომის შესაძლებლობასაც კი.

44. საჯარო მოხელეთა კვალიფიკაციის შემოწმებისა და თანამდებობაზე მხოლოდ კვალიფიციური კადრების საქმიანობის გარეშე შეუძლებელია მიღწეულ იქნეს ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტური ფუნქციონირება. უფლებამოსილების ავტომატური შეწყვეტისას არსებული საკანონმდებლო რეგულაცია მნიშვნელობას არ ანიჭებს კონკრეტული პირის პროფესიონალიზმს, მის გამოცდილებას. სადავო ნორმა არ ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტური ფუნქციონირების ლეგიტიმურ მიზნის მიღწევისთვის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანი ელემენტის, სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი პირის დაკავებულ თანამდებობასთან პროფესიული თავსებადობის, მისი გამოცდილება თუ უნარების გამოკვლევის შესაძლებლობას.

45. დასახელებული გარემოებების გათვალისწინებით, სადავო ნორმა, რომელიც შესაბამისი თანამდებობის პირის კვალიფიკაციის, გამოცდილებისა თუ სხვა უნარების შემოწმების/შეფასების გარეშე ადგენს უფლებამოსილების ავტომატურად შეწყვეტას ახალი გამგებლის/მერის მიერ უფლებამოსილების დაწყების მომენტიდან, წარმოადგენს გამოუსადეგარ საშუალებას ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტური ფუნქციონირების მიზნისათვის და წარმოადგენს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტის საწინააღმდეგო რეგულაციას.

46. როგორც აღინიშნა, მოპასუხე აგრეთვე მიუთითებდა, რომ დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპიდან გამომდინარე ხელისუფლების განმახორციელებელი სუბიექტების ჩანაცვლებადობა წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ეფექტური ფუნქციონირების შემადგენელ ნაწილს. აღნიშნულს მოპასუხე მხარე დემოკრატიული სახელმწიფოს მნიშვნელოვან მახასიათებლად მიიჩნევს. საკონსტიტუციო სასამართლო აუცილებლად მიიჩნევს, პირველ რიგში, განისაზღვროს დემოკრატიული სახელმწიფოს კონკრეტული, მოპასუხის მიერ დასახელებული ასპექტის შინაარსი. კერძოდ, რა მოთხოვნას ითვალისწინებს ეს უმნიშვნელოვანესი პრინციპი ხელისუფლების განმახორციელებელი სუბიექტების ცვალებადობასთან მიმართებით და როგორია ამ მოთხოვნის ფარგლები.

47. დემოკრატიის არსებობა უპირველესად ხალხის მმართველობას, ხალხის მიერ საჯარო ფუნქციების უშუალოდ ან არჩეული წარმომადგენლების საშუალებით განხორციელებას გულისხმობს. მისი მთავარი მახასიათებელი სწორედ იმაში ვლინდება, რომ პასიური თუ აქტიური საარჩევნო უფლების რეალიზაციის გზით მოხდეს ხალხის ნების გამოხატვა და შემდგომში ხალხის ნების, მათ მიერ წარმომადგენლებისთვის გადაცემული მანდატის პრაქტიკული განხორციელება. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „...დემოკრატიული მმართველობის არსებობა წარმოუდგენელია არჩევნების გარეშე. არჩევნებით თანამდებობის დაკავება წარმოადგენს დემოკრატიული მმართველობის რეალიზების შეუცვლელ მექანიზმს“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2017 წლის 17 მაისის გადაწყვეტილება №3/3/600 საქმეზე „საქართველოს მოქალაქე კახა კუკავა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-10). დემოკრატიული სახელმწიფოს არსებობა უპირობოდ მოითხოვს დემოკრატიული არჩევნების გზით კონსტიტუციით გათვალისწინებული ზოგიერთი თანამდებობის პირების არჩევნების საშუალებით არჩევას. ამგვარი მოთხოვნის დაცვით მიიღწევა მიზანი, არ მოხდეს კონკრეტული თანამდებობის და ხელისუფლების უზურპაცია, მისი სამუდამოდ დაკავება, არამედ ამ თანამდებობაზე განწესებული პირები იცვლებოდნენ საზოგადოების ნების, მათი განწყობების შესაბამისად. დემოკრატიის ერთ-ერთი ფუძემდებლური პრინციპია პერიოდული წარმომადგენლობითობა. ბუნებრივია, თავად უმაღლესი ხელისუფლების განმახორციელებელი პირების ცვლილება არ წარმოადგენს თვითმიზნურ მოთხოვნას და შესაძლებელია, თუკი ამომრჩეველი განმეორებით ანდობს მანდატს, უფლებამოსილების რამდენიმე ვადის განმავლობაში არჩევითი თანამდებობა დაიკავოს ერთი და იგივე პიროვნებამ, თუმცა ეს არ გულისხმობს საქართველოს კონსტიტუციით განმტკიცებული დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპთან წინააღმდეგობას. დემოკრატიული სახელმწიფოს პრინციპის მოთხოვნა დაკმაყოფილებული იქნება მაშინ, როდესაც არჩევნების შედეგები ასახავს ხალხის მიერ გამოვლენილ ნამდვილ ნებას.

48. იმავდროულად, დემოკრატიული სახელმწიფოს არსებობა არ გულისხმობს ყოველი არჩევნების შემდგომ ყველა საჯარო მოსამსახურის ჩანაცვლებას ახალი კადრებითა და ახლად არჩეული თანამდებობის პირების პოლიტიკური გუნდის წევრებით. შეუძლებელია დემოკრატიულ სახელმწიფოში პროფესიული კადრების ცვლილება პოლიტიკური გუნდის ცვლილებასა თუ, ზოგადად, პოლიტიკურ პროცესებზე იყოს დამოკიდებული. აღნიშნული არათუ დემოკრატიის მოთხოვნას არ წარმოადგენს, არამედ პრინციპულად ეწინააღმდეგება მას.

49. განსახილველ შემთხვევაში სადავო ნორმები შეეხება გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელებს, რომლებიც როგორც უკვე განიმარტა, წარმოადგენენ წმინდად პროფესიული საქმიანობის განმახორციელებელ სუბიექტებს. ისინი არ წარმართავენ ქვეყნის პოლიტიკურ მიმდინარეობას, კურსს და თავისი შინაარსით არ არიან ხელისუფლების მატარებელნი. ყოველი არჩევნების შემდგომ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელების ახალი კადრებით ჩანაცვლების რეალური შესაძლებლობა, არ წარმოადგენს დემოკრატიული სახელმწიფოს და, ზოგადად, კონსტიტუციის მოთხოვნას, ისევე, როგორც ის არ არის სახელმწიფოს ამოცანა, რომლის გამოც შესაძლებელია, შეიზღუდოს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით დადგენილი ძირითადი უფლება.

50. პროფესიული კადრების თვითნებური ჩანაცვლებადობა საერთოდ ვერ გამოდგება ლეგიტიმურ მიზნად, რომლის მისაღწევადაც შესაძლებელია საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცული უფლების შეზღუდვა გამართლდეს. შესაბამისად, სადავო ნორმებით დადგენილია ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოში თანამდებობის დაკავების თვითმიზნური შეზღუდვა, რაც არღვევს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტს.

 

საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის კონსტიტუციურობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით

51. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის (2015 წლის 6 თებერვალს მოქმედი რედაქცია) თანახმად, გამგებელი/მერი უფლებამოსილია, თანამდებობიდან გაათავისუფლოს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი. მოსარჩელის განმარტებით, ხსენებული ნორმა გამგებელს/მერს აძლევს განუსაზღვრელ, შეუზღუდავ უფლებამოსილებას, ნებისმიერ დროს დაუსაბუთებლად გაათავისუფლოს თანამდებობიდან სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი, რითაც ირღვევა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დაცული უფლება. სადავო ნორმის ხსენებული განმარტება არ გაიზიარა მოპასუხე მხარემ, მისი მოსაზრებით, კოდექსის სხვადასხვა ნორმების ერთობლივი განმარტება ცხადყოფს, რომ გამგებელს/მერს ეკისრება სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის თანამდებობიდან გათავისუფლების შესახებ მიღებული გადაწყვეტილების დასაბუთების ვალდებულება.

52. საკონსტიტუციო სასამართლო ვერ გაიზიარებს მოპასუხის არგუმენტაციას სადავო ნორმის განმარტებასთან დაკავშირებით შემდეგ გარემოებათა გამო: საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტი (2015 წლის 6 თებერვალს მოქმედი რედაქცია) არაორაზროვნად ადგენდა, რომ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს გამგებელი/მერი. ამავე დროს, ხსენებული კანონი არ შეიცავდა არანაირ მითითებას სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის გათავისუფლებასთან დაკავშირებით გამგებლის დისკრეციის რაიმე ფორმით შეზღუდვის შესახებ. უფრო მეტიც, სადავო ნორმის ძალადაკარგულად გამოცხადებამდე, მოქმედი „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს (1997 წლის 31 ოქტომბრის კანონი) კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მნიშვნელოვანი ნაწილი, მათ შორის მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების წესის მარეგულირებელი ნორმები არ ვრცელდებოდა გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელზე. აღნიშნული დამატებით მიუთითებს კანონმდებლის ნებაზე გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის სამსახურიდან გათავისუფლების წესი ექსკლუზიურად ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით მოეწესრიგებინა და მათი სამსახურიდან გათავისუფლება გამგებლის/მერის თავისუფალი მიხედულების ნაწილი გაეხადა.

53. მნიშვნელოვანია, რომ სადავო ნორმის შინაარსი სწორედ ამგვარად განმარტა ხაშურის რაიონულმა სასამართლომ. კერძოდ, უშუალოდ მოსარჩელის – ოლეგ ლაცაბიძის მიმართ მიღებულ გადაწყვეტილებაში სასამართლომ აღნიშნა: „მოსარჩელეებს ახალი გამგებლის არჩევისას რომც არ შეწყვეტოდათ უფლებამოსილება, ხაშურის მუნიციპალიტეტის გამგებლის ბრძანებები კანონს არ ეწინააღმდეგება. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მე-60 მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, გამგეობის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელს თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს გამგებელი. იმავე მუხლის მე-4 ნაწილის და 59-ე მუხლის მე-2 ნაწილის მიხედვით, უფლებამოსილების შეწყვეტის საფუძველია გამგებლის მიერ თანამდებობიდან მათი გათავისუფლება. კოდექსით არ არის დადგენილი გამგებლის მიერ ამ უფლებამოსილების გამოყენების შეზღუდვის შემთხვევები. სასამართლო სხდომაზე წარმოდგენილი გამგებლის წერილობითი განმარტებიდან დგინდება, რომ მისი გამოხატული ნება იყო მოსარჩელეთა თანამდებობიდან გათავისუფლება, რისი უფლებამოსილებაც მას ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით მინიჭებული აქვს“ (ხაშურის რაიონული სასამართლოს 2014 წლის 30 სექტემბრის №3-30-2014 გადაწყვეტილება; პ-7.9). შესაბამისად, აშკარაა, რომ სადავო ნორმა ადგენდა გამგებელის/მერის მიერ გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის დაკავებული თანამდებობიდან საკუთარი შეხედულებისამებრ გათავისუფლების უფლებამოსილებას. კანონმდებლობა არ იძლეოდა სადავო ნორმის განსხვავებულად წაკითხვის შესაძლებლობას. ამდენად, აშკარაა, რომ სადავო ნორმა ზღუდავს გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოში საქმიანობის განხორციელების კონსტიტუციურ უფლებას და უნდა შემოწმდეს ამ შეზღუდვის შესაბამისობა საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტით დადგენილ მოთხოვნებთან.

54. როგორ უკვე აღინიშნა, საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლით დადგენილი უფლება არ არის აბსოლუტური ხასიათის, იგი შეიძლება შეიზღუდოს ლეგიტიმური მიზნის მისაღწევად პროპორციული საშუალების გამოყენებით. ამდენად, სადავო ნორმის საფუძველზე უფლების შეზღუდვის კონსტიტუციურობის შესაფასებლად, უპირველესად, უნდა შემოწმდეს სადავო ნორმა ემსახურება თუ არა რაიმე ლეგიტიმური მიზნის მიღწევას. საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ლეგიტიმური მიზნის არარსებობის პირობებში, ადამიანის უფლებაში ნებისმიერი ჩარევა თვითნებურ ხასიათს ატარებს და უფლების შეზღუდვა საფუძველშივე გაუმართლებელი, არაკონსტიტუციურია“ (საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2014 წლის 12 სექტემბრის №2/3/540 გადაწყვეტილება საქმეზე „რუსეთის მოქალაქეები – ოგანეს დარბინიანი, რუდოლფ დარბინიანი, სუსანნა ჟამკოციანი და სომხეთის მოქალაქეები – მილენა ბარსეღიანი და ლენა ბარსეღიანი საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“, II-24).

55. №626 კონსტიტუციური სარჩელის განხილვისას მოპასუხე მხარის მხრიდან არ ყოფილა წარმოდგენილი და დასახელებული სადავო ნორმით დადგენილი შეზღუდვის ლეგიტიმური მიზანი. ამასთან აღსანიშნავია, რომ სასამართლო რელევანტური საკანონმდებლო ჩარჩოს სრულყოფილი ანალიზის, საქმისთვის მნიშვნელობის მქონე გარემოებათა გამოკვლევის შემდგომ ვერ ხედავს იმ შესაძლო ლეგიტიმურ მიზანს, რომლის მიღწევასაც ემსახურება სადავო ნორმა. შესაბამისად, ლეგიტიმური მიზნის არარსებობისას კონსტიტუციურ უფლებაში ჩარევა წარმოადგენს თვითმიზნურ შეზღუდვას და არღვევს საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტს.

 

III

სარეზოლუციო ნაწილი

საქართველოს კონსტიტუციის 89-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ვ“ ქვეპუნქტისა და მე-2 პუნქტის, „საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-19 მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტის, 21-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 23-ე მუხლის პირველი პუნქტის, 25-ე მუხლის პირველი, მე-2, მე-3, მე-4 და მე-6 პუნქტების, 27-ე მუხლის მე-5 პუნქტის, 39-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ა“ ქვეპუნქტის, 43-ე მუხლის პირველი, მე-2, მე-4, მე-7, მე-8, მე-11 და მე-13 პუნქტების, „საკონსტიტუციო სამართალწარმოების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-7 მუხლის პირველი და მე-2 პუნქტების, 24-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, 30-ე, 31-ე, 32-ე და 33-ე მუხლების საფუძველზე,

 

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო

ა დ გ ე ნ ს:

1. კონსტიტუციური სარჩელი №626 („საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“) დაკმაყოფილდეს ნაწილობრივ.

2. საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის მე-2 პუნქტთან მიმართებით არაკონსტიტუციურად იქნეს ცნობილი საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის (2015 წლის 6 თებერვალს მოქმედი რედაქცია) სიტყვები „და თანამდებობიდან ათავისუფლებს“ და მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომელიც ითვალისწინებს საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 59-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „გამგებლის/მერის პირველ მოადგილესა და მოადგილეს უფლებამოსილებები უწყდებათ აგრეთვე ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას (უფლებამოსილების დაწყებისას)“ გავრცელებას გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის მიმართ.

3. კონსტიტუციური სარჩელი №626 („საქართველოს მოქალაქე ოლეგ ლაცაბიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“) არ დაკმაყოფილდეს სასარჩელო მოთხოვნის იმ ნაწილში, რომელიც შეეხება საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლის პირველ პუნქტთან მიმართებით საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის პირველი პუნქტის (2015 წლის 6 თებერვალს მოქმედი რედაქცია) სიტყვების „და თანამდებობიდან ათავისუფლებს“ და ამავე მუხლის მე-4 პუნქტის იმ ნორმატიული შინაარსის კონსტიტუციურობას, რომელიც ითვალისწინებს საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 59-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „გამგებლის/მერის პირველ მოადგილესა და მოადგილეს უფლებამოსილებები უწყდებათ აგრეთვე ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას (უფლებამოსილების დაწყებისას)“ გავრცელებას გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის მიმართ.

4. საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მე-60 მუხლის მე-4 პუნქტის ის ნორმატიული შინაარსი, რომელიც ითვალისწინებს საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ 59-ე მუხლის პირველი პუნქტის სიტყვების „გამგებლის/მერის პირველ მოადგილესა და მოადგილეს უფლებამოსილებები უწყდებათ აგრეთვე ახალი გამგებლის/მერის არჩევისას (უფლებამოსილების დაწყებისას)“ გავრცელებას გამგეობის/მერიის სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელის მიმართ, ძალადაკარგულად იქნეს ცნობილი ამ გადაწყვეტილების საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე გამოქვეყნების მომენტიდან.

5. გადაწყვეტილება ძალაშია საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე გამოქვეყნების მომენტიდან.

6. გადაწყვეტილება საბოლოოა და გასაჩივრებას ან გადასინჯვას არ ექვემდებარება.

7. გადაწყვეტილების ასლი გაეგზავნოს მხარეებს, საქართველოს პრეზიდენტს, საქართველოს უზენაეს სასამართლოს და საქართველოს მთავრობას.

8. გადაწყვეტილება დაუყოვნებლივ გამოქვეყნდეს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ვებგვერდზე და გაეგზავნოს „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“.

 

პლენუმის შემადგენლობა:

ზაზა თავაძე

ირინე იმერლიშვილი

გიორგი კვერენჩხილაძე

მანანა კობახიძე

მაია კოპალეიშვილი

მერაბ ტურავა

თეიმურაზ ტუღუში

ლალი ფაფიაშვილი

თამაზ ცაბუტაშვილი